[비평]지방자치와 뉴 거버넌스(New Governance)

▲ 정선용 상임회장 푸른 천안21 실천협의회

[천안저널 인터넷팀]우리가 살고 있는 주변의 환경문제를 해결하기 위해서는 환경자체뿐만이 아니라 경제, 사회영역도 동시에 다루어야 한다는‘ 지속가능한 발전’(sustainable development)의 개념이 중요하다. 여기서 지속가능한 발전이란 “미래의 후손들이 그들 스스로의 욕구를 충족시킬 수 있게 하는 능력과 여건을 저해하지 않으면서 현재의 우리 스스로의 욕구를 충족시킬 수 있도록 하는 것”으로 정의할 수 있다.

이러한 환경문제에 대한 관심이 지구적인 차원으로 확대되면서 열린 1992년 유엔환경개발회의를 계기로 지역단위에서 이와 같은 지속가능한 발전전략을 모색하기 위한실천계획의 하나로 지방의제21이 등장하게 되었으며 20년의 역사를 가지고 있다.

지방의제21은 관주도·전문가 중심의 개발계획에서 벗어나 도시주민과 기업인, NGO등 다양한 지역사회 구성원들이로컬 거버넌스(Governance) 체제를 구축하여 함께 참여하고 협의해 나가는 과정으로 요약할 수 있으며, 지방자치단체의 경우 인간의 복지로 대변되는 지속가능한 발전의 수단으로서, 지방의제21과 같은 거버넌스의 구축을 통한 실현의 노력이 요구되고 있다.

거버넌스는 다양한 번역에서도 알 수 있듯이 개념상의 심한 혼란에 빠져 있다. 그럼에도 불구하고, 일반적으로 거버넌스라는 개념은 정부의 역할, 정부운영의 체제, 그리고 사회문제의 해결방식에 있어서 새로운 변화를 의미한다. 즉, 거버넌스에 비해 한정된 지역을 대상으로 하며, 이해관계 집단의 규모가 보다 한정적이고, 주민이나 NGO단체와의 접촉성이 상대적으로 높은 것이 로컬 거버넌스의 특징으로 볼 수 있으며 정부와 민간조직, 지역주민을 포함한 각 지역사회 주체가 공동목표를 달성하기 위한 제반 노력과 협력으로 정의 할 수 있다.

로컬 거버넌스는 반대의견을 자유롭게 이야기할 수 있고 소외계층에 대한 제약이 적은 체계로서 참여의 기회를 증대시켜 대의제적 민주주의의 효과성을 향상시키는 특징이 있고 또한 다양한 일반 대중의 참여를 바탕으로 정책과정의 전반에 대한 공개와 토론을 중시한다.
 
즉 지역에서는 분권화되고 자율성 있는 조직단위들이 증가하고 있으며, 서비스 전달과 의사결정과정에서 새로운 역할을 지니고 있는 비정부조직이나 자원봉사조직과 같은 다양한 지방기관들이 존재하고 있으므로 로컬 거버넌스의 핵심적 개념은 정부와 다양하게 증가하고 있는 자율적 비정부 조직 간의 상호협력을 통하여 정부나 비정부조직이 독자적으로 수행했을 경우 얻지 못하는 편익을 공동으로 달성하려는 것이다.

로컬 거버넌스의 핵심은 주민참여라고 할 수 있다. 기본적으로 자치단체가 시행하는 정책은 주민들의 참여가 많아질수록 현실화되고 구체화되는데 결정적 동력으로 작용한다. 이러한 참여의 과정에서 많은 사람들의 의견을 듣고 그러한 과정을 보장하기 위해서는 시간과 비용이 투입되는데, 투입되는 비용이나 시간에 비해 그 효과나 이익은 더욱 크다고 볼 수 있다. 주민참여를 보장하는 제도가 반드시 필요한 이유가 여기에 있다.

정책의제 설정 과정에 주민이 참여할 수 있는 민관정책협의회 구성과 운영, 중기재정 계획 수립 및 예산편성과정에의 주민참여제도 운영, 정책결정 과정에서 토론회와 공청회 활성화, 지자체의 각종 위원회 운영의 정례화 및 민간 주도성 강화 등 다양한 제도적 장치가 필요한 것이다. 정부부문과 비정부부문간의 지속적인 상호작용을 전제로, 정부부문과 비정부부문간의 공유된 목표와 가치체계를 바탕으로 지역적으로 발생하는 가난, 범죄, 실업, 환경오염, 쓰레기처리 등과 같은 지역 사회적 문제를 해결하려는 특징을 지니고 있다.

지속가능한 도시발전과 로컬 거버넌스 간의 관계에서 얻을 수 있는 분석적 함의는 첫째 ‘지속가능한 발전’이라는 비전에 대한 공유이다. 미래세대의 환경이 현 세대보다 더 나빠지지 않는 범위 내에서 사회적 복지·경제적 기회, 환경의 질 사이에 상호간 지원하는 동태적 균형을 통하여 도시주민들이 높은 삶의 질을 성취할 수 있도록 하는 공감대가 형성되는 것이 중요하다.두 번째, 거버넌스 세 가지 성공조건 체제로의 접근이다.

한 기관(도시정부)이나 한 지역의 고정된 관념(지역주민 등)에서 탈피하여 다양한 주체가 모여 파트너 쉽을 가지고 장기적 관점에서 문제를 풀어 나아가야 한다. 특히 거버넌스적 접근은도시적 특성과 주민들의 이해를 정확히 반영하고, 여건 변화에 신속히 대응하면서, 새로운 정책적 대안을 창출해 내는 잠재력을 가지고 있다.

다만, 이 로컬 거버넌스의 과정에서 핵심적인 것은 세 가지 성공조건, 즉 환경적 조건의 구비, 네트워크의구조화, 구조화된 네트워크에서 일어나는 상호작용의 효율적 관리가 잘 이루어져야한다. 셋째, 자원의 공유와 제도의 구축이다. 도시정부의 제도형성 능력, 정보와 시설, 자본의 제공과 기업의 새로운 사고력, 자본과 기술력, NGO의 공공성, 홍보와 교육, 인력동원 등의 자원이 함께 공유되어야 한다. 넷째, 구성원들의 학습강화이다.

거버넌스 체제에 의해 추진된 구성원간의 학습이 유지, 승계되는 구조를 만들어 나가는 것이 중요하다. 결론적으로 지속가능한 도시발전과 로컬 거버넌스가 성공적으로 잘 연계되기 위해서는 지역비전과 문제에 대한 정확한 판단, 세 가지 거버넌스 성공조건에의 부합성, 자원의 공유와 제도의 구축, 학습의 강화 등이 이루어 질 때 비로소 가능하다고 볼 수 있다.

이러한 지속가능한 도시발전의 조건은 도시주민이 지역 환경과 자원에 대한 주인정신을 지니고 이를 스스로 지키고 가꾸는 노력이 중요하다. 이를 위해서는 엘리트 또는 정부주도의 하향식 계획수립 및 집행방식에서 벗어나, 계획 수립의 발전과 착수단계부터 도시사회 내 공공기관, 대학, 기업, NGO 및 주민이 광범위하게 참여하는 거버넌스 방식으로 이루어져야 한다.
 
특히 지속가능한 도시발전 과정에서는 환경 및 시민단체 등 NGO의 역할이 증대되어야 한다. 공동체의 문제해결에 로컬 거버넌스와 같은 참여형태를 통해 시민사회가 적절히 대처하게 됨으로써, 사회자본(Social Capital)이 축적하게 되고 이러한 사회자본의 축적은 국가나 지방자치단체의 재정적인 부담을 경감하는 것 뿐 아니라 공동체과제에 대한 시민의 정체성을 확립하는데 기여하며 나아가 민주주의가 살아있는 현실로 되게 만드는 기반이 된다.
 
이처럼 로컬 거버넌스는 지방 자치와 국가 및 지역의 문제해결과 발전을 위한 새로운 기제로써 주목 받고 있다. 사회자본의 축적을 위한 로컬 거버넌스와 같은 적극적 시민사회의 참여 정책은 사회적 책임에 기초한시민의 활동을 지원하고 인정하는 여건을 조성하는 것에서부터 시작된다.